Ideale gemeentegrootte voor regeerakkoord

de bestuurslagen waterschappen en provincies. Maar ook een forse reductie van het aantal gemeenten die er taken bij krijgen op het gebied van jeugdzorg, watermanagement, werkgelegenheid en gegevensbeheer. Hoeveel gemeenten Nederland in 2020 nog telt is onzeker, maar het zullen er veel minder zijn dan de huidige 430. Pieter Tops, hoogleraar bestuurskunde Tilburg, pleit in dagblad BN DeStem van 26 juni voor herordening en simplificatie van het openbaar bestuur. Ik ben het met hem eens en denk dat die doelstellingen goed te realiseren zijn als we eerst op zoek gaan naar de optimale gemeentegrootte en in die beschouwing de gemeenschappelijke regelingen betrekken.

Inefficiëntie door domeinmacht
De meest extreme visionairs hebben het over slechts 20 grote regionale gemeenten. Dat zijn de mensen die denken dat schaalvergroting onbegrensde voordelen oplevert. Als de huidige top vijf model moet staan voor die grote regiogemeente, dan zien we naast voordelen ook veel nadelen. Dat komt omdat de autonomie van de organisatorische domeinen zo groot is geworden dat het gemeenschappelijke en de onderlinge integratie tussen de domeinen een zeer moeizame en kostbare ontwikkeling vereisen. De gemeentesecretaris moet alle zeilen bijzetten om de kikkers in de kruiwagen te houden. Dat lukt nauwelijks omdat de domeindirecties zich primair focussen op de eigen verantwoordelijkheid. De gemeenschappelijke medeverantwoordelijkheid is meestal van ondergeschikt belang. Dat is het domein geworden van de gemeentesecretaris die daardoor meer als de directeur van het SSC (Shared Services Centre) wordt gezien dan als algemeen directeur verantwoordelijk voor de samenhang en integratie over alle domeinen. Samenhang en integratie gaat echter verder dan alleen maar een SSC op het gebied van concernboekhouding, personeel & organisatie, en ICT. Daarmee heb je bijvoorbeeld nog geen centraal contact centrum met gemeenschappelijke publieksbalie. Hoe groter de gemeente hoe moeilijker de integrale dienstverlening richting burger van de grond komt.

Kleinste gemeenten worstelen met kennistekort
Als we daar een gemeente met 15.000 inwoners tegenover zetten dan zien we veel meer samenhang en integratie. Vanuit een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid worden de domeinmanagers door de gemeentesecretaris aangestuurd op onderlinge samenwerking zonder dat daar interne SSC’s bij nodig zijn. Het probleem is echter het tekort aan domeinspecialisatie en de daarmee samenhangende kwetsbaarheid bij ziekte en verlof. De medewerkers moeten allrounders zijn die alle ballen in de lucht proberen te houden. Voor nieuwe ballen en verdieping is meestal te weinig  ruimte. Daarom zoekt men naar samenwerking met andere gemeenten, hetgeen resulteert in andere SSC’s dan binnen de grote gemeenten. Hoe kleiner de gemeente, hoe lastiger het is om de complexiteit beheersbaar te maken.

Intergemeentelijk SSC als Haarlemmer olie
Soms gaan kleinere gemeenten over tot outsourcing (personeel en taak) bij een grote gemeente, maar vaker zien we Intergemeentelijke SSC’s ontstaan. Dergelijke shared services centers worden vormgegeven als afzonderlijke juridische entiteit gebaseerd op de WGR (Wet Gemeenschappelijke Regelingen). Het bestuur wordt gevormd door de bestuurders van de deelnemende gemeenten. Die moeten extra kosten maken om via de midofficevoorzieningen alle eigen frontofficetaken aan te sluiten op het gemeenschappelijke backoffice. De daaraan verbonden kosten worden vaak onderschat. Ook valt mij op dat gemeentebesturen zo’n SSC romantiseren zonder aandacht te besteden aan de risico’s die zich manifesteerden tijdens en na de vorige golf van SSC’s in de jaren ’70 en ’80. Die kwamen in de jaren ’90 aan een kostbaar einde, waarbij de deelnemende individuele gemeenten de rekening van de ontmanteling nog jarenlang terugzagen op de begroting. Vaak tot ver na 2000. Schaalvergroting via gemeenschappelijke regelingen bleek destijds niet de Haarlemmer olie te zijn die men ervan verwachtte.

Hoe toekomstvast is het intergemeentelijke SSC?
Als het nieuwe kabinet besluit tot een stevige herstructurering van het lokale openbaar bestuur neemt het aantal gemeenten waarschijnlijk sterk af. Daarmee ontstaan grotere gemeenten met een schaalgrootte waar domeinspecialisatie beter uit de verf komt dan bij de kleine gemeente. De noodzaak van samenwerking neemt daardoor weer af en dat zal het voortbestaan van de intergemeentelijke SSC’s niet ten goede komen. Voeg daarbij de pluriformiteit qua deelnemers in de verschillende domein SSC’s waaraan menig individuele gemeente deelneemt, alsmede de beperkte regionale eenduidigheid qua samenwerkingsverbanden, dan wordt het vaak onmogelijk om deel te blijven nemen in alle SSC’s waarin de geherindeelde gemeenten participeerden. Het risico van ontmanteling van recent ontwikkelde gemeenschappelijke regelingen ligt dan ook nadrukkelijker op de loer dan menig college vandaag beseft. Als dat wederom voor jarenlang voortdurende ontmantelingkosten gaat zorgen zal de nieuwe grotere gemeente problemen krijgen met een sluitende begroting. De rekening van die SSC erfenis zal aanzienlijk zijn.

Op zoek naar de optimale schaalgrootte
In de grootste gemeenten zien we inefficiëntie als gevolg van te grote domeinmacht, in de kleinste gemeenten zien we ineffectiviteit als gevolg van kennisgebrek. Beiden bestrijden we met shared services centers die de gemeente qua structuur complexer maken. De domeinmacht belemmert de realisatie van één klantcontactcentrum in de grootste gemeente en de uit huis geplaatste backoffices zorgen voor kwetsbare klantcontact centra in de kleinste gemeenten. Als we dit projecteren op een gemeente met 50.000 inwoners dan valt het op dat daar de balans tussen het domeinbelang en het gemeenschappelijke belang vaak wel goed uit de verf komt. Ook is er voldoende specialistische kennis aan boord voor verdieping en nieuwe taken. Deze gemeenten zijn ook minder vaak betrokken in regionale SSC’s. De optimale schaalgrootte ligt volgens mijn waarneming ergens tussen de 40.000 en 80.000 inwoners en die bandbreedte is nog best groot. Als er bij de herstructurering niet veel taken bijkomen voor de gemeenten dan ligt het optimum volgens mij zelfs dichter bij de 40.000 dan bij de 80.000 inwoners.

Gemeentelijk beleid en Regeringsbeleid
Op basis van deze analyse pleit ik voor het tijdelijk opschorten van nieuwe initiatieven op het gebied van intergemeentelijke samenwerking. Pas als duidelijk is hoe het nieuwe kabinet het openbaar bestuur gaat herstructureren kan het beste scenario worden gekozen. Mocht het kabinet niet kiezen voor gemeentelijke herindelingen dan kan het SSC plan alsnog worden doorgezet, anders is het een kwestie van “beter ten halve gekeerd dan ten hele gedwaald”. Maar op basis van mijn analyse pleit ik ook voor een maximale omvang van nieuwe herindelinggemeenten waarbij het aantal gemeenten boven de 80.000 inwoners niet toeneemt. De praktijk leert immers dat ergens rond deze grens de schaalgroottenadelen de voordelen gaan overschaduwen.

Harrie Gooskens
Directeur PinkRoccade Local Government